Hugleiðingar um verkaskiptingu stjórnmála og stjórnsýslu

Haukur Arnþórsson Pistill

Stjórnmál hafa frá upphafi leyst flest mál hér á landi. Alþingi til forna var löggjafarvald og dæmdi líka í málum. En framkvæmdarvaldið vantaði. Því urðu einstaklingar að taka að sér að framkvæma réttlætið í samfélaginu, halda uppi sannleikanum í málum og vinna önnur framkvæmdarvaldsstörf. 

Hvaðan komum við?

Endurómur af væntingunum til stjórnmálanna er enn fyrir hendi. Almenningur ætlast til þess að stjórnmálamenn leysi mál sem eru jafnvel langt utan starfssviðs þeirra. Þannig krefjast margir þess að Alþingi felli úr gildi niðurstöður dómstóla ef þær falla ekki að vilja almennings, enda þótt það hafi ekki til þess nokkurt vald – og það væri í alla staði óæskilegt og bæri spilltu stjórnarfari vitni (þetta gerðist þó þegar Alþingi hunsaði ógildingu Hæstaréttar á lögmæti kosninga til Stjórnlagaþings). Samband löggjafarvaldsins við framkvæmdarvaldið er mikið flóknara, en hér ríkir ráðherrastjórnsýsla og ráðherrar og ríkisstjórn starfa í umboði Alþingis.

Við endurreisn Alþingis 1845 hafði það einkum með stjórnmálaleg verkefni að gera. Þótt það væri valdalítið og aðeins ráðgefandi. Framkvæmdarvaldið var í Danmörku og var sterkt og var óvinurinn. En smám saman fékk Alþingi fullt vald í málefnum íslensks samfélags og var stærsta skrefið tekið með stjórnarskrárbreytingunni 1874 og endanlegt skref 1918. Framkvæmdarvaldið fluttist ekki heim fyrr en 1904 þegar íslandsmálaráðuneytið í Kaupmannahöfn var lagt niður, ráðherrum var fjölgað í þrjá 1915, en utanríkismál voru í höndum danska utanríkisráðuneytisins til 1944. Það er því ekki fyrr en með lýðveldisstofnuninni sem við erum komin með fullburða framkvæmdarvald. Óvinurinn var kominn inn á heimilið.

Það framkvæmdarvald var samt mjög veikt til þess að byrja með og stjórnmálamenn voru einstaklega fyrirferðarmiklir í þróun samfélagsins. Sérstaklega voru þeir það miðað við nágrannaríkin að maður tali nú ekki um meginland Evrópu, en þar stóð framkvæmdarvaldið og stendur á gömlum merg. Almennt er talið að hefðin ráði miklu um valdastöðu stjórnmála gagnvart stjórnsýslu. Á Íslandi og í Bandaríkjunum (þar sem skipt er um þúsundir opinberra starfsmanna við forsetaskipti) eru stjórnmálin sterk samkvæmt hefð.

Helstu atburðir til styrkingar framkvæmdarvaldsins eru: setning stjórnsýslulega 1993, setning upplýsingalaga 1996 og setning persónuverndarlaga árið 2000. Fram undan (2018) er að setja ný persónuverndarlög frá ESB sem hafa mikil áhrif á rafræna upplýsingavinnslu og upplýsingasamfélagið.

Persónur og leikendur

Það er gaman að því – en varla tilviljun – að Davíð Oddsson fyrrverandi borgarstjóri í Reykjavík stóð fyrir setningu stjórnsýslulega og upplýsingalaga. Þau voru samin af eða undir stjórn Páls Hreinssonar sem seinna varð dómari við EFTA dómstólinn. Alþingi undir forystu Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks samþykkti síðan lögin. Þau eru að vísu ekki eins víðtæk eins og sumir stjórnsýslufræðingar vildu, en stjórnsýslulögin taka til mála sem varða réttindi og skyldur manna og taka til ríkis og sveitarfélaga. Hæfisreglur laganna þyrftu ekki síst að ná til fleiri verkefna og ákvarðana.

Hér er fullyrt að enginn stjórnmálamaður á Íslandi hafi viðlíka völd og borgarstjórinn í Reykjavík og er þá miðað við pólitískan borgarstjóra. Reglulega birta fræðimenn greinar þar sem rannsóknir sýna að almenningur telur sig síður njóta jafnræðis í sveitarfélögum þar sem sveitarstjórinn er pólitískur. Og þetta átti svo sannarlega við í Reykjavík á valdatíma Davíðs. Flokksmenn voru mjög virkir innan flokksins og í borgarmálunum og þeir einir og vildarvinir þeirra fengu byggingarlóðir og ýmsa aðra fyrirgreiðslu. Þetta þekkti Davíð allt og þegar hann yfirgaf borgina varð hans fyrsta verk að setja stjórnsýslulög sem jafnar stöðu íbúa gagnvart opinberu valdi og dregur mjög úr valdi stjórnmálanna en styrkir faglega stjórnsýslu. Fyrir þetta hefur Davíð ekki verið þakkað sem skyldi. Enda tala Íslendingar sjaldan um nauðsyn „góðrar stjórnsýslu“ nema þeir verði undir í stjórnmálalegum lausnum.

Verkaskipting stjórnmála og stjórnsýslu

Verkaskipting löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins – og þá erum við aftur farin að tala um málefni samfélagsins alls – er með mikilli einföldun sú að Alþingi setur samfélaginu lög til þess að fara eftir, hefur eftirlit með framkvæmd laganna og allri starfsemi framkvæmdarvaldsins, það annast alþjóðleg samskipti, það hefur landsstjórnarhlutverk og síðast en ekki síst hefur það fjárveitingarvaldið.

Framkvæmdarvaldið framkvæmir síðan lögin, setur reglugerðir, gjaldskrár og önnur skilyrði fyrir hið opinbera. Það gerir tillögu að nýrri lagasetningu, gerir samninga o.s.frv. Það er síðast en ekki síst yfirvald og sameiginlegt valdatæki og það er þjónustuveitandi. Sem þjónustuveitandi hefur það áhrif á líf okkar allra. Stundum finnst okkur að ríkisstarfsmenn í þjónustuverkefnum leggi of mikla áherslu á yfirvalds-hluta starfsemi þess.

Gríðarlega mikill munur er á forsendum í stjórnmálum og þá meðal annars Alþingis og stjórnsýslu. Engar hæfisreglur eða aðrar stjórnsýslureglur gilda á Alþingi eða í stjórnmálum og aðilar sem hafa beinna og óbeinna hagsmuna að gæta í málum fjalla um þau (t.d. bændur um landbúnaðarmál og útgerðarmenn um sjávarútvegsmál). Þingmenn eru síðan friðhelgir þannig að orð þeirra og gerðir koma þeim ekki í koll.

Í stjórnsýslunni gilda hins vegar stjórnsýslureglur, almennar lagareglur, stjórnsýslulög, upplýsingalög, persónuverndarlög, lög um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna … o.s.frv. Meðal þessara laga eru lögmætisregla, meðalhófsregla, réttmætisregla – sem er gríðarlega mikilvæg og kveður m.a. á um að opinberar ákvarðanir séu studdar málefnalegum sjónarmiðum og mæti réttmætum væntingum – að ógleymdri jafnræðisreglu sem kveður á um að ekki má mismuna aðilum heldur verður að veita öllum hliðstæða þjónustu – ekki svo lítið atriði í landi þar sem stjórnmálamönnum hættir til að hygla flokksmönnum sínum.

Verkefni stjórnmála og stjórnsýslu eru líka gerólík. Alþingi á að setja samfélaginu sanngjörn lög, þau eiga að vera almenn en ekki sértæk, en verða að vera íbyngjandi á stundum vegna skattheimtu, en helst ekki annars. Hér er flokkun á störfum Alþingis fyrir þingið 2011-2012 á þessum kvarða:

Sjá má að almenn lög og ekki íþyngjandi eru flest eða 66, rétt eins og vera ber, íþyngjandi lög (skattamál) eru 11 og sértæk lög sem varða einstöku aðila og ekki íþyngjandi, eru 15. Rauðu ljósin kvikna svo þegar Alþingi setur íþyngjandi og sértæk lög. Það gerðist þegar samþykkt var ríkisábyrgð fyrir DeCode fyrir 2 áratugum (hún er nú fallin úr gildi) og þegar ríkið lánaði fyrir Vaðlaheiðargöngum. Það síðarnefnda gerðist einmitt á þinginu 2011-2012. Hin málin tvö á því þingi sem eru íþyngjandi og sértæk voru hins vegar eðlileg og vörðuðu bætur til þolenda ofbeldis.

Af þessum forsendum aðila leiðir að Alþingi á yfirleitt ekki að afgreiða mál sem varða einstaklinga eða einstöku félög – þeir/þau eru réttlaus gagnvart ákvörðunum þess því um þær gilda ekki stjórnsýslulög og stjórnsýslureglur. Hafi Alþingi t.d. ákveðið hvaða dómarar sitji Landsrétt eiga þeir sem gengið var fram hjá engan rétt. Bara ef innanríkisráðuneytið hefur tekið ákvörðunina.

Ábyrgðarkeðja

Í lokin vil ég minnast á ábyrgðarkeðju. Stjórnmálamenn standa kjósendum skil gerða sinna í kosningum. Ekki annars. Mörg fleiri sjónarmið en ábyrgð koma til skoðunar í kosningum, t.d. stefna og kosningaloforð þannig að þessi ábyrgð er missterk eða ætti ég að segja misveik. Þetta gildir ekki um þá stjórnmálamenn sem eru ráðherrar. Þeir bera ábyrgð á öllum störfum innan síns málaflokks. Undantekningin er sú ef undirstætt vald upplýsir hann ekki um mál þá færist ábyrgðin niður. Störf og þjónustu opinberra starfsmanna má jafnan kæra til æðra stjórnvalds og svo til dómstóla ef þarf.

Lokaorð

Í annarri grein verður svo fjallað um nauðsynlega endurnýjun á vinnubrögðum stjórnsýslunnar – nútímavæðingu hennar – en þeir sem eru ósáttir við hana, sem meðal annarra eru flestir alþingismenn, hafa kannski eitthvað til sína máls. Stjórnsýslan gæti verið betri og öflugri, gagnsærri og lýðræðislegri, en munum samt að ákveðin togstreita er milli stjórnmála og stjórnsýslu og kannski vilja stjórnmálin hafa stjórnsýsluna veika. Margt bendir til þess, til dæmis nýleg uppskipting ráðuneyta, en lítil ráðuneyti hafa minni burði til að veita faglega og réttmæta þjónustu en stór.

Haukur Arnþórsson