Skattkerfið: Kerfisbundin skattsvik með blessun stjórnvalda

Gunnar Smári Egilsson Staðreyndir

Ástæða þess að Íslendingar og íslensk félög eru meira áberandi í Panama-skjölunum er sú að stjórnvöld á Íslandi studdu í raun fjárstreymi frá Íslandi yfir í aflandsfélög. Vandinn lá því ekki í óheiðarleika einstakra manna heldur í kerfisbundnum stuðningi stjórnvalda við skattaundanskot. Eftirlit var dregið saman, lögum haldið bitlausum og aðvörunum í engu sinnt.

Það er ekki hægt að skýra mikinn fjölda íslenskra aflandsfélaga í Panama-skjölunum sem tilviljun. Þótt vera megi að það skekki myndina eitthvað að Landsbankinn í Lúxemborg skipti nánast einvörðungu við lögmannsstofu Mossack Fonseca þá skýrir það ekki þann mikla mun sem er á fjölda íslenskra einstaklinga og fyrirtækja og fólki og fyrirtækjum frá öðrum löndum. Panama-skjölin afhjúpa að skattsvik og skattaundanskot hafa verið kerfisbundið stunduð af íslensku auðfólki með aðstoð íslenskra banka í skjóli götóttra skattalaga og veiks eftirlits stjórnvalda.

Þrátt fyrir ábendingar um veikleika kerfisins brugðust stjórnvöld ekki við. Þvert á móti var það stefna stjórnvalda í aðdraganda Hrunsins að hafa ekki eftirlit með útstreymi fjármagns né innstreymi sama fjármagns þegar það hafði verið sett inn í félög í skattaskjólum. Þessi hringrás var ein forsenda þeirrar eignabólu og óðæris sem ríkti hérlendis árin fyrir Hrun, þess ástands sem Árni M. Mathiesen, þáverandi fjármálaráðherra, lýsti með því að baða út öngunum í ræðustól Alþingis og segja:

„Ég verð að segja eins og vinur minn, Björn á Hofsstöðum, sagði: Drengir, sjáið þið ekki veisluna? Þetta fólk sér ekki hvað hefur verið að gerast hér á undanförnum árum. Það sér það bara ekki, sennilega af því að það vill það ekki.“

Þetta eru kostuleg orð því það virðist nú augljóst að það voru stjórnvöld, og ekki síst fjármálaráðuneyti Árna sjálfs, sem sáu ekki hvað var að gerast, sennilega af því að ráðuneytið vildi það ekki.

En þar sem út- og innstreymi fjármagns var svo yfirgengilegt og aðvaranir svo margar er ekki hægt að halda því fram að stjórnvöld hafi ekki séð hvað var að gerast.

Réttara væri að segja að þau hljóti að hafa séð hvað var á seyði en kosið að gera ekkert í því. Þau ýttu frekar undir það óheilbrigða kerfi sem myndaðist á árunum fyrir Hrun, voru meðhöfundar þess, verndarar og hvatamenn.

Á grafinu er misritun. Tölurnar í súluritunum eru í milljörðum króna, ekki milljónum króna.

Á grafinu er misritun. Tölurnar í súluritunum eru í milljörðum króna, ekki milljónum króna.

Út- og innstreymi

Um aldamótin var fjármunaeigna Íslendinga í útlöndum um 122 milljarðar króna á núvirði. Í árslok 2007 var þessi eign orðin 2.457 milljarðar króna, hafði hækkað um 2.335 milljarða króna á fáum árum eða álíka fjárhæð og nemur einni landsframleiðslu.

Þetta útstreymi var stigvaxandi. Fyrstu ár aldarinnar óx fjármunaeign Íslendinga í útlöndum um 20 til 50 milljarða króna á ári. Árið 2004 stökk hún hins vegar upp um 220 milljarða króna, árið eftir um 674 milljarða króna, 2006 um 534 milljarða króna og árið 2007 um 795 milljarða króna.

Á þessum árum rann því um fjórðungur til þriðjungur landsframleiðslunnar út á hverju ári. Það er ekki hægt að segja að hagkerfið hafi lekið. Réttara væri að segja að sprungið og fjármunirnir flætt út.

Fyrir þessum fjárflótta eru margar ástæður. Á þessum árum keyptu íslensk félög fyrirtæki í útlöndum. Hluti þeirra kaupa var fjármagnaður með lántökum á Íslandi. En mikið af fjármagni rann út vegna ívilnandi skattareglna. Þegar arður var greiddur út úr félögum gátu eigendur þeirra frestað greiðslum á 10 prósent fjármagnstekjuskatti. Það var gjarnan gert með því að arðgreiðslurnar voru lagðar inn í nýtt félag, til dæmis félag á aflandseyju sem Landsbankinn eða Kaupþing í Lúxemborg keyptu og héldu utan um.

Mikið af þessu fé rataði síðan aftur inn í íslenska hagkerfið. Spor þess má sjá í upplýsingum Seðlabankans um fjármunaeign útlendra félaga á Íslandi. Hún var 92 milljarðar króna um aldamótin en var orðin 1.606 milljarðar króna í árslok 2007. Og eign erlendra félaga óx með líkum hætti og í svipuðum takti og fjármunaeign Íslendinga í útlöndum.

Fyrstu ár aldarinnar óx eignin ekkert og upp í 50 milljarða á ári. Árið 2005 tekur hún hins vegar stökk, ári eftir að útstreymi fjár frá Íslandi tekur stökkið. 2005 óx fjármunaeign erlendra félaga um 290 milljarða króna, ári síðar um 389 milljarða króna og 2007 um 693 milljarða króna.

Þetta eru miklar hamfarir. Segja má að gjarðirnar sem héldu utan um hið veikbyggða íslenska efnahagslíf hafi verið við það að bresta, það gnast og brast í tunnunni allri. Þetta voru hljóðin sem hljómuðu undir ræðu Árna fjármálaráðherra og hann kallaði veisluglaum. Í raun var þetta gnýr sem boðaði fyrirsjáanlegt Hrun.

Eignakaup með skattaafslætti

Hluti af innstreymi fjármagns erlendra félaga má rekja til vaxtamunaviðskipta, bankar og sjóðir sem reyndu að hagnast á hávaxtastefnunni á Íslandi. Þeir tóku lán á lágum vöxtum á Íslandi til að kaupa skuldabréf á Íslandi með háum vöxtum og græddu um 5 prósent árlega á einhverju sem virtist áhættulaus viðskipti.

En góður hluti af innstreyminu var sama íslenska féð og hafði áður runnið frá landinu til Lúxemborgar og þaðan í ýmis skattaskjól. Wintris-mál Sigmundar Davíð Gunnlaugssonar og Önnu Sigurlaugar Pálsdóttur sýnir þetta ágætlega. Þau fluttu peninga út til Lúxemborgar og þaðan til Tortóla og svo aftur heim til að kaupa skuldabréf í bönkunum þremur.

Íslensk viðskiptasaga síðustu árin fyrir Hrun sýnir samskonar hringrás. Arður var færður í útlend félög sem fjárfesting til að komast hjá fjármagnstekjuskatti. Féð kom síðan til baka til fjárfestinga á Íslandi. Á skömmum tíma færðist eignarhald íslenskra fyrirtækja meira og minna yfir í félög sem skráð voru erlendis og þá fyrst og fremst í ýmsum skattaskjólum.

Að baki þessu var skattastefna sem verðlaunaði fólk sem hegðaði sér svona. Það hafði betri aðstöðu til eignakaupa og náði að kaupa upp fyrirtæki og eignir, fyrst smátt og smátt en síðan með stigvaxandi hraða og offorsi.

Og aldrei var greiddur skattur. Arður úr nýkeypta félaginu var líka fluttur út og kom síðan aftur heim þar sem nota mátti hann ásamt ríkulegu lánsfé til að kaupa ný félög.

Í fjármálaráðherratíð Geirs H. Haarde og Árna M. Mathieson var stórlega dregið úr skattaeftirliti og aðvörunum um stórfelld skattsvik í gegnum aflandsfélög í engu sinnt.

Í fjármálaráðherratíð Geirs H. Haarde og Árna M. Mathieson var stórlega dregið úr skattaeftirliti og aðvörunum um stórfelld skattsvik í gegnum aflandsfélög í engu sinnt.

Eftirlitið veiklað

Á meðan önnur lönd reyndu að sporna við flutningi fjár yfir í skattaskjól gerðu íslensk stjórnvöld hið gagnstæða. Það var opinber stefna stjórnvalda að draga úr skattheimtu af auðfólki og fyrirtækjum. Stefnan var sett á að gera Ísland að skattapardís fyrir hina ríku og stóru.

Í fjármálaráðherratíð Geirs H. Haarde var kerfisbundið dregið úr skattaeftirliti. Í ágætri grein Jóhannesar Hraunfjörð Karlssonar um skattaeftirlit í aðdraganda Hrunsins kemur fram að „eftir að Geir Haarde varð fjármálaráðherra en 1998-2003 er um beina fækkun að ræða þegar starfsmönnum í eftirliti fækkar úr 54 í 34, eða um 35%.“

Ekkert var gert með tilllögur skattsvikanefnarinnar 2004. Þar lögðu Snorri Olsen tollstjóri, Indriði H. Þorláksson skattstjóri og Skúli Eggert Þórðarson til aðgerðir til að mæta breyttu viðskiptaumhverfi. Meðal tilmæla þeirra var að stjórnvöld innleiddu svokallaðar CFC-reglur, sem öll nágrannalönd okkar höfðu þá tekið upp til að sporna við skattsvikum í gegnum aflandssfélög. Með þessum reglum er skattayfirvöldum heimilt að horfa á aflandsfélög eins og þau séu ekki til. Litið er á stofnun þeirra og rekstur sem sýndargjörning. Eignir og tekjur félaganna eru felldar að skattskilum eigenda. Tekjur eru til dæmis skattlagðar eins og atvinnutekjur eigenda en ekki sem tekjur fyrirtækja.

Geir H. Haarde gerði ekkert með þessar tillögur. Og ekki heldur Árni M. Mathiesen þegar hann tók við fjármálaráðuneytinu. Þessar reglur voru ekki lögfestar fyrr en Steingrímur J. Sigfússon kallaði Indriða H. Þorláksson til starfa í fjármálaráðuneytinu í tíð minnihlutastjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur í ársbyrjun 2009.

Skattaskjól og skúrkaskjól

En íslensk stjórnvöld létu sér ekki nægja að skera niður skattaeftirlit og draga það að setja reglur til að hindra verstu skattsvikin heldur héldu þau í öfuga átt. Eftir að Halldór Ásgrímsson tók við forsætisráðuneytinu varð það hálfopinber stefna stjórnvalda að herða ekki skattheimtu og eftirlit heldur þvert á móti að breyta Íslandi í skattaskjól.

Tillögur nefndar á vegum forsætisráðherra um alþjóðlega fjármálastarfsemi lagði til að skattar á auðugt fólk og stórfyrirtæki yrðu lækkaðir, bankaleynd yrði viðhaldið og aukin og flest gert til að auðvelda hinum auðugu og voldugu til að hafa sína hentisemi. Formaður nefndarinnar var Sigurður Einarsson, þá stjórnarformaður Kaupþingsbanka. Hann var síðar dæmdur fyrir fjármálaglæpi eins og annar nefndarmanna einnig; Baldur Guðlaugsson, þáverandi ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins. Þriðji nefndarmaðurinn hefur verið ákærður fyrir fjármálaglæpi, Pálmi Haraldsson í Fons.

Það er vissulega eftiráspeki að undra sig á þessu mannavali. En engu að síður sést af nefndarskipaninni að á þessum tíma var orðinn lítill munur á þeim sem notuðu (og misnotuðu) veikt kerfið til hins ýtrasta sér til hagsbóta og þeim sem áttu að gæta þess að kerfið héldi. Stjórnvöld voru lögst í eina sæng með þeim sem högnuðust mest á slælegu eftirliti og veikri skattalöggjöf.

Þótt tillögur nefndarinnar hafi ekki allar komist til framkvæmda beittu stjórnvöld sér mjög í anda þeirra. Eitt dæmi þess er að Indriði H. Þorláksson hætti sem ríkisskattstjóri 2006. Hann hafði þá stofnað stórfyrirtækjaeftirlit innan embættisins tveimur árum fyrr, deild sem truflaði mjög forsvarsmenn stærri fyrirtækja og stjórnvöld. Eins og fram kemur síðar er það nánast meginregla íslenskra stjórnsýslu að þeir embættismenn sem beita sér gegn skattsvikum stærri fyrirtækja verða ekki langlífir í starfi. Þótt það hljómi undarlega, þá hefur það verið stefna íslenskra stjórnvalda lengst af að horfa framhjá skattsvikum stærri fyrirtækja.

Þjóðbraut í skattaskjól

En hversu umfangsmikil voru skattsvikin á þessum árum?

Skattsvik hafa alltaf verið mikil á Íslandi. Í grein um skattaundanskot og áhrif sérhagsmuna á skattkerfið á Íslandi meta Jóhannes Hraunfjörð Karlsson og Þórólfur Matthíasson skattsvik í sögulegu ljósi. Í yfirferð þeirra kemur fram að eftir stríð hafi góðum hluta stríðsgróðans verið skotið undan. Þeir meta að á fimmta áratugnum hafi um 35 til 45 prósent allra skattskyldra tekna verið skotið undan skatti eða ígildi um 6 til 8 prósent af landsframleiðslu þess tíma.

Þegar stjórnvöld kölluðu til sérfræðinga Efnahagssamvinnustofnunar Evrópu, undanfara OECD, voru þeirra helstu tillögur að stoppa upp í götin í skattkerfinu. Íslenska kerfið var viðundur í samanburði við skattkerfi annarra landa. Það sama lagði svokölluð hagfræðinganefnd til, sem skipuð var fulltrúum allra flokka árið 1946.

En þrátt fyrir nokkrar breytingar héldu skattsvikin áfram. Jóhannes og Þórólfur meta að óframtaldar tekjur hafi verið um 20 til 30 prósent af skattstofni næstu áratugina og allt upp í 9 prósent af landsframleiðslu. Eftir 1980 dró heldur úr skattsvikunum en upp úr aldamótum sprungu þau hins vegar út í viðlíka umfang og verið hafði stríðsgróðaárin.

Screen Shot 2017-04-05 at 21.04.37

Allt að 700 milljörðum skotið undan

Meginástæður aukinna skattsvika eftir aldamót voru slælegt eftirlit og veik löggjöf sem ekki hélt í við breytt viðskiptaumhverfi. Helsti farvegur svikanna voru aflandsfélagögin. Auðvitað er illmögulegt að segja til um hversu stór hluti aflandsfélaga eru stofnuð í kringum skattaundanskot eða -sniðgöngu. Skúli Eggert ríkisskattstjóri sagði í viðtali um daginn að það væri örugglega meira en helmingurinn. Víða er gengið út frá því að um 80 prósent af fjármunum sem renna í gegnum þessi félög séu óframtaldar eignir eða tekjur.

Miðað við áætlun þeirra Jóhannesar og Þórólfs má ætla að á árunum 2000 til 2008 hafi allt að 1150 til 1800 milljörðum króna verið haldið utan skattskila.

Aukin undanskot frá síðustu árum síðustu aldar byggja annars vegar á auknum umsvifum í samfélaginu, skattsvik eru meiri í uppsveiflu en niðursveiflu, og hins vegar þeirri þjóðbraut skattsvika sem bankarnir opnuðu til aflandslanda. Ef marka má áætlun þeirra Jóhannesar og Þórólfs má gera ráð fyrir að eftir þeirri þjóðbraut hafi um 450 til 700 milljörðum króna verið skotið undan skattskilum með þessum hætti á þessum árum.

Eftirlit lamið niður

En hvernig má það vera að þetta hafi gerst fyrir framan nefið á stjórnvöldum og í raun með þeirra blessun og velvilja?

Jóhannes Hraunfjörð Karlsson hefur dregið það vel fram í greinarskrifum og ritgerðum hvernig stjórnvöld brutu í raun niður skattaeftirlit fremur en að byggja það upp. Jóhannes dregur línu á milli skattabreytinga Gunnars Thoroddsen, þáverandi fjármálaráðherra, 1964 og brotthvarfs hans úr embætti og alla leið í sendiráðið í Kaupmannahöfn. Hann bendir á að Guðmundur Skaftason, sem Gunnar réð í skattalögregluna, hafi aðeins enst tvö ár í starfi. Það tók síðan hátt í fjögur ár fyrir þau mál sem Guðmundur hafði rannsakað að druslast í gegnum kerfið og upp í Hæstarétt.

Eldri dæmi er eignakönnunin í stríðslok og sérstakur eignaskattur, sem ætlað var að deila stríðsgróðanum jafnar um samfélagið. Sú aðgerð dróst á langinn og varð sífellt veigaminni eftir því sem á leið. Þegar eignaskatturinn var loks settur á hafði hann lítil efnahagsleg áhrif og dró litið úr ójöfnuði í samfélaginu.

Embætti ríkisskattstjóra var lagt niður og annað samskonar stofnað til að hreinsa út yfirmennina á upphafsárum ríkisstjórnar Davíðs Oddssonar. Þetta gerðist í kjölfar þess að Vífilfell, Coca-Cola á Íslandi, var kært fyrir sýndargjörning þar sem fyrirtækið keypti upp skuldir NT, dagblaðs Framsóknarflokksins. Þessi aðferð, að skipta um nafn á stofnunum og skilja yfirmennina eftir, er viðtekin aðferð stjórnmálamanna til að beygja embættismenn til hlýðni.

Áður hefur verið sagt að Indriði H. Þorláksson hvarf á braut 2006, stuttu eftir að hann stofnaði til stórfyrirtækjaeftirlits innan embættis ríkisskattstjóra.

Sigurður Einarsson, Baldur Guðlaugsson og Pálmi Haraldsson voru meðal nefndarmanna sem lögðu línurnar fyrir stjórnvöld í skattamálum fyrir Hrun.

Sigurður Einarsson, Baldur Guðlaugsson og Pálmi Haraldsson voru meðal nefndarmanna sem lögðu línurnar fyrir stjórnvöld í skattamálum fyrir Hrun.

Tveir megingallar

Þessi afskipti stjórnmálamanna að skattaeftirliti dregur fram tvo megingalla íslensks samfélags. Annað er vald stjórnmálanna yfir stjórnsýslunni. Það hefur verið orðað þannig að á Íslandi hafi demókratían orðið til á undan bírókratíunni; stjórnmálin urðu til á undan stjórnsýslunni. Víðast í Evrópu var þessu öfugt farið. Þar hafði stjórnsýslan mótast undir konungsvaldi og náð að móta sínar hefðir áður en lýðræðið komast á. Stjórnsýslan virkar því sem mótvægi og stuðningur við framkvæmdavaldið en ekki sem auðsveipur þjónn. Af þessum sökum hefur íslenska stjórnsýslu skort þá festu sem mörg eldri samfélög búa við.

Hinn megingallinn eru tengsl helstu valdaflokka á Íslandi við atvinnufyrirtæki sem stunda starfsemi í fárveiku efnahagskerfi. Íslenska krónan er skaðræði og eyðir í raun verðmætum. Það er því mikill hvati hjá fyrirtækjum að halda sem mest af verðmætum utan krónuhagkerfisins. Þetta sést á viðbrögðum Sigmundar Davíðs og Önnu Sigurlaugar. Þau fluttu fé sitt út úr krónuhagkerfinu við fyrsta tækifæri. En þetta hefur verið líka verið raunveruleiki íslenskra út- og innflytjenda allar götur. Það var innbyggt í íslenskt viðskiptalíf áratugum saman að innflytjendur notuðu tvöfalt bókhald til að skilja hluta af hagnaði sínum eftir í útlöndum. Sama gerðu útgerðarmenn og fiskútflytjendur. Þeir fluttu aðeins heim þann hluta söluverðsins sem nauðsynlegt var til að halda fyrirtækjunum gangandi en skyldu restina eftir á útlendum reikningum og síðar í útlendum félögum í skattaskjólum.

Þetta fyrirkomulag var á allra vitorði. Það var almennt talið meðal heildsala og útgerðarmanna að það væri í raun ekki hægt að reka fyrirtæki á Íslandi, þar sem krónan, gjaldeyrishöft og verðlagseftirlit þrengdu að rekstrinum, nema með því að skjóta einhverju undan í útlöndum.

Meðal þeirra sem vissu þetta voru fjármálaráðherrar Sjálfstæðisflokksins. Helsta bakland flokksins var meðal heildsalanna í Reykjavík, sem áttu Morgunblaðið, og útgerðarmanna út um land. Með auknu frjálsræði í viðskiptum brotnaði heildalastéttin niður og nú eiga útgerðarmennirnir Morgunblaðið. Og eins og fjármálaráðherrar Sjálfstæðisflokksins hefur Morgunblaðið lagst á sveif með þeim sem eiga aflandsfélög.

Grið yfir skattsvikurum

Um leið og til tals kom að skattrannsóknarstjóri keypti gögn um tengsl Íslendinga við aflandsfélög skipaði Bjarni Benediktsson nefnd til að smíða frumvarp um skattgrið fyrir þá sem kæmu ótilneyddir með fjármunina í ríkissjóð sem þeir höfðu svikið undan. Nefndin er enn að störfum og líklega er Bjarni brunninn inn á tíma. Í ljósi Panama-skjalanna er ólíklegt að hann fái slíkt frumvarp samþykkt.

En viðbrögð hans eru um margt lík viðbrögðum annarra fjármálaráðherra flokksins. Fram á sjöunda áratuginn úrskurðaði fjármálaráðherra sjálfur refsingar vegna skattaundanskota og beitti því valdi sjaldan. Og aldrei gagnvart flokksmönnum eða helstu fjárhagslegu stuðningsmönnum hans. Þegar skattalögregla var loks sett á og lögum breytt svo að skattsvik færu fyrir dómstóla greip Magnús Jónsson á Mel, arftaki Gunnars Thoroddsen og fyrrum framkvæmdastjóri Sjálfstæðisflokksins, til þess ráðs að veita öllum þeim grið sem höfðu verið til rannsókna vegna skattsvika.

Þessi grein birtist 16. apríl 2016 í Fréttatímanum